ایران پرسمان - دنیای اقتصاد / «سردرگمی در تصویب بودجه» عنوان یادداشت روز در روزنامه دنیای اقتصاد به قلم حسن خوشپور است که می‌توانید آن را در ادامه بخوانید:
فرآیندی که برای تهیه برنامه مالی یک‌ساله دولت (بودجه) در قالب نظم و آرایش مصوب در قانون محاسبات عمومی مصوب سال 1366 و دیگر قوانین مرتبط در دولت آغاز می‌شود، پس از تقدیم لایحه آن و تصویب در مجلس قانون‌گذاری پایان می‌یابد.
تعریف نظری بسیار ابتدایی بودجه، «سند دخل و خرج دولت» است که در شرایط حاضر، این تعریف شاید بهترین عبارت برای تبیین ویژگی لوایح و قوانین بودجه نباشد و بهتر است آن را «سند دخل و خرج جاری دولت» نامید. همبستگی مستقیم و قدرتمندی بین سطح کارآیی نظام بودجه‌ریزی و کارآمدی حکمرانی و نحوه دخالت دولت در اقتصاد وجود دارد و نظام بودجه‌ریزی در فرآیند تهیه و تنظیم (ارکان و اختیارات و مسوولیت‌های آنان، دامنه وحدود و ثغور، روش‌ها و تکنیک‌ها، آرایش و معماری، و...) و تصویب (کمیت و کیفیت دخالت و تاثیر نمایندگان در مفاد لایحه) ناکارآمد است. فرآیند بودجه‌ریزی یک مجموعه کاملا منسجم و به‌هم پیوسته است که عدم کارآیی حتی در یک مرحله جزئی از آن، تمام فرآیند را ناکارآ می‌کند. حدود سه‌دهه است که اصلاح نظام بودجه‌ریزی در عناوین مذکور در دستور کار نهاد تنظیم‌کننده و تصویب‌کننده است؛ ولی تاکنون به نتیجه مطلوب نرسیده است. اصلاحات پی در پی و عمدتا بدون حمایت از نتایج مطالعه و بررسی‌های دقیق کارشناسی از سوی قانون‌گذار نمونه‌ای از این اقدامات است.
بازار ![]()
آرایش و معماری سند بودجه اشکال دارد. سند بودجه به اشتباه حجیم محاسبه می‌شود. بودجه بنگاه‌های اقتصادی دولتی نباید در بودجه دولت قرار گیرد و همین امر نظام بنگاه‌داری دولتی را مختل کرده است. برآوردهای بودجه به‌طور واقعی به روش سنتی و افزایشی انجام می‌شود و به‌رغم اصلاحات صورت‌گرفته در جهت مرتبط کردن عملکردها با برآوردهای مالی، هنوز هم اصلاحات بنیادین صورت نگرفته و در حد تغییر در آرایش ارقام و جداول باقی مانده است. تنها یکی از نتایج این وضعیت وجود بسیاری از ردیف‌هاست که موضوعیت خود را از دست داده‌اند یا ردیف‌هایی که دارای هیچ اثر و بازدهی نیستند، در جداول وجود دارند و برای آنها رقم برآورد می‌شود. در تنظیم بودجه برآورد خرج، نقطه شروع محاسبات است و در بودجه‌ریزی اصالت با هزینه‌ها و آن هم هزینه‌های جاری است و برای هزینه‌ها صرفا به روش حسابداری و در مواردی به‌طور غیرواقعی، درآمد درنظر گرفته می‌شود.
همانند هر فعالیت برنامه‌ریزی، فرآیند نظام بودجه‌ریزی متاثر از گروه‌های نیرومند ذی‌نفع و ذی‌نفوذ است که علاوه بر نارسایی‌های فنی می‌توانند بر عدم کارآیی نظام بودجه تاثیر بگذارند و در این یادداشت به ذی‌نفع قدرتمند در مرحله تصویب تاکید می‌شود. تاکنون رفتار قانون‌گذار علاوه بر تاثیر در مرحله تصویب بودجه به مراحل تهیه و تنظیم هم تسری یافته است.
1. در مردادماه سال1398 مجلس برای دخالت در تنظیم بودجه شرکت‌های دولتی مقرر کرد که پیوست شماره 3 لایحه تا 15 آبان‌ماه از سوی دولت تقدیم شود. زمان‌بندی قانونی تصمیمات و مصوبات ارکان صلاحیت‌دار بنگاه‌های اقتصادی به گونه‌ای است که این تصمیم دقت و صحت برآورد سال آینده این بنگاه‌ها را کاهش می‌دهد و با توجه به بی‌ثباتی و تغییرات وسیع متغیرهای اقتصادی در کشور، فاصله حدود 5ماه بین زمان اجرای بودجه و زمان برآورد ارقام، همان بودجه تنظیم‌شده را نیز بی‌اعتبار می‌کندو از آن مهم‌تر تجربه نشان داده است که نمایندگان مجلس توان و فرصت بررسی جامع و حرفه‌ای بودجه شرکت‌های دولتی را ندارند؛ این تصمیم، اصل وحدت بودجه را هم خدشه‌دار می‌کند.
2. در سال 1401 قانون‌گذار دولت را مکلف کرد که لایحه بودجه را در دوقسمت (1. ماده واحده و احکام و 2. جداول و ارقام تفصیلی)و در دو زمان متفاوت (قسمت اول تا ابتدای آبان‌ماه و قسمت دوم 10روز پس از ابلاغ بخش اول تصویب‌شده) تقدیم مجلس کند و لوایح بودجه سال‌های 1403 و 1404 نیز با همین روش تقدیم شده است. درحالی‌که بودجه شرکت‌های دولتی در 15آبان تقدیم می‌شود و برخی متغیرهای بودجه شرکت‌ها باید در بودجه عمومی دولت محاسبه شود، لایحه ماده واحده یک روز قبل از آن تقدیم مجلس شده است. اصلاحیه سال 1401 نه تنها به‌دلیل پراکندگی در اجزای بودجه به اصل وحدت بودجه صدمه می‌زند، بلکه مجلس را از ابتدای آبان‌ماه تا پایان سال درگیر تصویب بودجه می‌کند.
3. با توجه به تجربه 2سال اخیر، قانون‌گذار در تاریخ 12شهریور1404 اصلاحیه دیگری برای تغییر فرآیند تصویب بودجه تصویب کرد و توجیه آن را هم به‌طور عمده، وقت‌گیر بودن روش قبل و لزوم دقیق شدن بیشتر نمایندگان بر ارقام و اعلام کرده است؛ موضوعی که به‌دلیل دخالت بیش از پیش قانون‌گذار در مرحله تنظیم بودجه به شدت زیان‌بار است.
4. مجلس تاکید کرده است که بودجه باید برنامه‌محور باشد. تاکیدی که قبلا هم شده است. البته بودجه‌ریزی برنامه‌ای و بر مبنای برنامه از روش فعلی تکامل‌یافته‌تر و پیشرفته‌تر است؛ ولی با شرایط و ویژگی‌های فعلی سازمان و تشکیلات دولت و مفاد قوانین موجود استفاده از این روش امکان‌پذیر نیست. استفاده از روش بودجه‌ریزی برنامه‌ای مستلزم مدیریت و نظارت بر مبنای برنامه است و استقرار این‌گونه نظام مدیریت و نظارت هم مستلزم مهندسی مجدد سازمان و تشکیلات و اهداف دولت و دستگاه‌های اجرایی است که به نظر نمی‌رسد به هیچ‌وجه دولت و نظام حکمرانی اداری و اقتصادی کشور توان این کار را داشته باشد. از این رو تدوین بودجه برنامه‌محور و آرایش آن در جداول که مجلس آنها را بررسی و تصویب کند، به لحاظ فنی و بنیادین امکان‌پذیر نیست.
5. فرصت تقدیم لایحه در تصمیم جدید مجلس، اول دی‌ماه تصویب شده است. این زمان‌بندی به‌دلیل کمتر شدن فاصله زمانی بین برآورد تا اجرا مفیدتر از زمان‌بندی گذشته است. از سوی دیگر وقت و زمان کمتری را از مجلس اشغال می‌کند. در سال‌های قبل به‌منظور بهره‌مندی بیشتر از زمان مساعد برای کار و تلاش در جهت اجرای بودجه (فصل بهار و تابستان) و اجرای طرح‌های سرمایه‌گذاری، زمان‌بندی تقدیم لایحه و تصویب آن به گونه‌ای تعیین شده بود که فعالیت‌های اجرای بودجه پس از ابلاغ و انجام تشریفات قانونی در اولین فرصت‌ها و ابتدای سال بعد (سال اجرای بودجه) آغاز شود. بنابراین قانون‌گذار باید در شرایط جدید به‌گونه‌ای اقدام کند که در حداقل زمان ممکن بودجه تصویب و به دولت ابلاغ شود تا تغییر در زمان تقدیم لایحه، اجرای بودجه را با مشکل مواجه نکند.
6. مجلس اعلام کرده است که یکی از دلایل تصویب اصلاحات اخیر، برنامه‌هایی است که در سال‌های قبل به تصویب رسیده ولی تاکنون به‌دلیل عدم تخصیص بودجه یا دلایل دیگر به اجرا در نیامده‌اند. از این رو دولت مکلف شده است اهداف و شاخص‌های عملکرد مرتبط با بودجه و برنامه 5سال قبل هر لایحه بودجه مربوط به قوای مقننه و قضائیه و دیگر نهادها و دستگاه‌ها را نیز به همراه لایحه تقدیم کند. همین تصمیم حاکی از اختلالاتی است که در نظام اجرا و نظارت بر بودجه وجود دارد و قانون‌گذار با تصویب اصلاحیه جدید درصدد رفع آنهاست؛ ضمن اینکه صورت اصلی مساله را پاک کرده است.
7. وجود فرصت و امکان تقدیم لوایح برای دولت در طول سال و خارج از فرآیند زمانی و اجرایی بودجه و بی‌ارتباط بودن برخی مفاد تبصره‌ها با ارقام جداول، یکی دیگر از توجیهات مجلس برای تصویب اصلاح ماده182 آیین‌نامه داخلی عنوان شده است و از این رو پس از این، جداول بودجه مورد تاکید و بررسی خواهد بود. در عرف و مبانی نظری و قانونی، درج صرف رقم در جداول موجب تکلیف یا اختیار برای مجریان بودجه نمی‌شود. بنابراین با تصمیم جدید، ارقام و جداولی باید در سند بودجه قرار گیرند که نیازمند حکم یا مجوز برای اجرا و تحقق نباشند.
8. اصلاحات مکرر و پی در پی اخیر در مرحله تصویب بودجه در مجلس حاکی از عدم اعتماد متقابل بین دولت و قانون‌گذار است. مجلس به این نتیجه رسیده است که برای کنترل بیشتر دولت باید بیشتر سند بودجه را غیر قابل تفسیر به رای کند. در کشورهای پیشرفته‌ای که به تبع دارای نظام اداری و قانون‌گذاری پیشرفته‌ای هم هستند، در فضاهای بررسی فنی و کارشناسی تنظیم و تصویب بودجه، انبوه وسیعی از اطلاعات و ارقام برای توجیه برآوردها و محاسبه ارقام و جداول ارائه و مبادله می‌شود؛ ولی آنچه به‌طور رسمی در مفاد لوایح تقدیم‌شده و قوانین مصوب ابلاغ‌شده درج می‌شود، کلی، مختصر، ساده و قابل فهم و پیگیری برای عموم شهروندان است. این وضعیت هم بیانگر پیشرفت و توسعه‌یافتگی دانش فنی فرآیندها در آن کشورهاست و مهم‌تر از آن نشان‌دهنده تعهد، سلامت و صداقت در نظام‌های اداری و قانون‌گذاری و به‌طور کل، حکمرانی است.
مجموعه فرآیند فعلی نظام بودجه‌ریزی دارای اختلالات و مشکلات مختلفی است که ناشی از محتوا و ماهیت وقوف حکمران اقتصادی نسبت به اداره جامعه، نقش و جایگاه دولت در فعالیت‌های اداری و اقتصادی و نظارت، مبانی نظری برنامه‌ریزی، روش‌های بودجه‌ریزی و بالاخره، حدود اختیار و جایگاه قانون‌گذار در مرحله تصویب برنامه‌های سالانه دولت است. باید مشخص شود حدود اختیار مجلس در بررسی و دخالت و تغییر ارقام و احکام بودجه چقدر و به چه صورتی است و این موضوع در اصلاح ساختاری نظام بودجه‌ریزی و اصولا در طرز فکر و تلقی حکمرانان اقتصادی نسبت به توسعه و برنامه‌ریزی برای آن باید مورد توجه قرار گیرد.
همان‌گونه که گفته شد هر اخلال کوچک در هر مرحله فرآیند تهیه و تنظیم و تصویب و اجرا و نظارت بر بودجه کل فرآیند و مراحل مختلف آن را تحت‌تاثیر قرار می‌دهد. تلاش‌های مکرر و سردرگمی مجلس برای اصلاح مرحله تصویب در مجموعه مراحل فرآیند بودجه تنها ناشی از اختلالات در همین مرحله نیست و از عوامل دیگر هم سرچشمه می‌گیرد و در تحلیل نهایی، اصلاح نظام بودجه‌ریزی منوط به اصلاح طرز فکر و باور دولت و حکمرانی مجموعه نظام اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی است.