ایران پرسمان - گزارش تازه مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی با عنوان «نگاشت نهادی نظام اداری کشور در جهت بهبود رتبه شاخص توسعه دولت الکترونیکی» مسئله دولت الکترونیکی ایران را بررسی میکند.
به گزارش خبرنگار مهر؛ پرسش محوری گزارش این است که امتیاز ایران در شاخص توسعه دولت الکترونیکی سازمان ملل متحد یا «EGDI» دقیقاً در چه زنجیرهای ساخته میشود، دادههای مؤثر بر آن در اختیار کدام دستگاهها قرار دارد و چه نهادی مسئول تبدیل عملکرد داخلی کشور به داده معتبر و قابل ارزیابی در سطح بینالمللی است.
اهمیت این پرسش از آن جا ناشی میشود که برنامه هفتم پیشرفت، دستیابی ایران به رتبه ۷۵ جهانی شاخص توسعه دولت الکترونیکی تا پایان برنامه را به یک هدف کمی تبدیل کرده است.
مسئله رتبه ایران، پیش از آن که فناورانه باشد، نهادی است
نقطه قوت اصلی گزارش در تغییر سطح تحلیل از «رتبه» به «فرایند تولید رتبه» قرار دارد. مطالعات قبلی عمدتاً وضعیت ایران، مؤلفههای ضعیف و زمینههای بهبود را بررسی میکردند. این در حالی است که گزارش جدید یک مرحله عقبتر میرود و زنجیره تولید، تجمیع، اعتبارسنجی و انتقال داده را موضوع مطالعه قرار میدهد. حاصل این تغییر در نگاه تحلیلی، آشکار شدن مسئلهای کلیدی در معماری حکمرانی دولت الکترونیکی است. بر همین اساس، تعدد دستگاههای صاحب داده در کنار فقدان تقسیم کار مصوب و مرجع راهبری واحد، میتواند میان واقعیت عملکرد کشور و تصویری که در ارزیابی بینالمللی ثبت میشود فاصله ایجاد کند.
شاخص توسعه دولت الکترونیکی از میانگین سه مؤلفه هموزن خدمات برخط یا «OSI»، زیرساخت مخابراتی یا «TII» و سرمایه انسانی یا «HCI» تشکیل میشود. همین ساختار ظاهراً ساده در سطح اجرایی به سه زنجیره کاملاً متفاوت داده منتهی میشود. در خدمات برخط، ارزیابان سازمان ملل کیفیت واقعی خدمات و درگاههای عمومی را بررسی میکنند. در زیرساخت مخابراتی، دادههای مخابراتی ابتدا به اتحادیه بینالمللی مخابرات میرسد. در بخش سرمایه انسانی نیز بخش عمده دادههای آموزشی از مسیر مؤسسه آمار یونسکو وارد محاسبات میشود. بنابراین کشور با یک شاخص واحد مواجه است، اما اداره مؤثر آن مستلزم مدیریت همزمان چند مسیر نهادی و بینالمللی متفاوت است.
سه زنجیره داده، سه منطق متفاوت ارزیابی
پیچیدگی اصلی از همین نقطه آغاز میشود. در زنجیره خدمات برخط، معاونت توسعه زیرساخت دولت هوشمند سازمان فناوری اطلاعات مسئول تکمیل و ارسال پرسشنامههای مربوط به خدمات ملی و محلی معرفی شده و شورای اجرایی فناوری اطلاعات نقش نظارت بر صحت دادهها را دارد. سازمان اداری و استخدامی نیز پایگاه شناسنامه خدمات دولت را در اختیار دارد و شهرداری تهران موضوع ارزیابی شاخص خدمات برخط محلی است. از سوی دیگر، در زیرساخت مخابراتی، مرکز برنامهریزی و نظارت راهبردی فناوری اطلاعات دادههایی را دریافت میکند که از سازمان تنظیم مقررات، اپراتورها، شرکت مخابرات، شرکت ارتباطات زیرساخت و مرکز آمار منشأ میگیرند.
همچنین زنجیره سرمایه انسانی نیز نمایندگی دائم ایران در یونسکو، کمیسیون ملی یونسکو، وزارت آموزش و پرورش، وزارت علوم، سازمان سنجش و مرکز آمار را به یکدیگر متصل میکند.
این تفاوت برای سیاستگذاری اهمیت بنیادی دارد. بهبود خدمات برخط تا حد قابل توجهی مستلزم تغییر آن چیزی است که ارزیاب خارجی واقعاً در پورتالهای دولت مشاهده و تجربه میکند. معیارهایی مانند دسترسیپذیری، چندزبانه بودن، داده باز، احراز هویت دیجیتال، مشارکت الکترونیکی و کیفیت ارائه خدمت در اینجا موضوع ارزیابی قرار میگیرند. در مقابل، زیرساخت مخابراتی و بخش عمده سرمایه انسانی به کیفیت زنجیره آماری کشور، انطباق تعاریف داخلی با استانداردهای بینالمللی و ارسال کامل و به موقع اطلاعات وابستگی بیشتری دارند. گزارش حتی هشدار میدهد که تأخیر یا نقص اطلاعات میتواند اتحادیه بینالمللی مخابرات و یونسکو را به استفاده از دادههای قدیمی یا برآوردهای جایگزین سوق دهد.
گلوگاه حقوقی؛ چه کسی حق دارد آمار ایران را به جهان اعلام کند؟
یکی از مهمترین یافتههای گزارش به تعارض میان رویه اجرایی و معماری حقوقی آمار کشور مربوط میشود. بر اساس قانون مرکز آمار ایران مصوب ۱۳۵۳، مصوبه جلسه ۵۲ شورای عالی آمار در سال ۱۳۹۴ و قانون احکام دائمی برنامههای توسعه، مرکز آمار ایران مرجع رسمی تهیه، اعلام و انتشار آمارهای رسمی کشور و محور تعاملات آماری بینالمللی شناخته شده است. با این حال، در زنجیره خدمات برخط پرسشنامه «MSQ» مستقیماً توسط سازمان فناوری اطلاعات برای دپارتمان امور اقتصادی و اجتماعی سازمان ملل متحد ارسال میشود و در زنجیره زیرساخت مخابراتی نیز مرکز برنامهریزی و نظارت راهبردی فناوری اطلاعات پرسشنامههای اتحادیه بینالمللی مخابرات را تکمیل میکند. گزارش از همین شکاف، مسئله صلاحیت و ضرورت شفافسازی حقوقی رابطه سازمان فناوری اطلاعات و مرکز آمار را استخراج میکند.
اهمیت این مسئله از یک اختلاف اداری فراتر میرود. دادهای که مبنای رتبه بینالمللی قرار میگیرد باید هم صاحب فنی مشخص داشته باشد، هم مرجع اعتبارسنجی و هم مسیر رسمی انتقال آن معلوم باشد. گزارش مرکز پژوهشهای مجلس همچنین تأکید میکند که زنجیره سرمایه انسانی از این جهت وضعیت منظمتری دارد. دادهها میان مرکز آمار و وزارتخانههای آموزشی، کمیسیون ملی یونسکو، نمایندگی دائم و مؤسسه آمار یونسکو حرکت میکنند و سپس به دپارتمان امور اقتصادی و اجتماعی سازمان ملل متحد میرسند.
نگاهی به حکمرانی شاخص به عنوان حلقه مفقوده
گزارش چهار کاستی بزرگ را در مرکز مسئله قرار میدهد:
· فقدان نگاشت نهادی منسجم
· نبود مرجع راهبری واحد
· ضعف دیپلماسی تخصصی در تعامل با سازمانهای بینالمللی
· ابهام صلاحیت دستگاهها در تولید و ارسال داده
نتیجه عملی این وضعیت، شکلگیری رویههایی است که گاه بر سابقه اجرایی و برداشت دستگاهها از مأموریت خود تکیه دارند. چنین ساختاری امکان مداخله هدفمند برای ارتقای رتبه را کاهش میدهد، زیرا مسئولیت افت یک مؤلفه را نمیتوان بهسادگی از منشأ داده تا نقطه ارسال و ارزیابی بینالمللی ردیابی کرد.
در همین نقطه، مفهوم «دیپلماسی شاخص» نیز اهمیت پیدا میکند. تعامل با دپارتمان امور اقتصادی و اجتماعی سازمان ملل متحد، اتحادیه بینالمللی مخابرات و یونسکو تنها به ارسال پرسشنامه محدود نمیشود. مشارکت در بازنگری روششناسی شاخص توسعه دولت الکترونیکی، ارتباط مستمر فنی با بخش آمار اتحادیه بینالمللی مخابرات، شناخت روشهای برآورد مؤسسه آمار یونسکو و ارائه اعتراض مستند پس از انتشار نتایج، بخشی از ظرفیت اثرگذاری کشور بر کیفیت بازنمایی دادههای خود است. گزارش برای وزارت امور خارجه نیز نقش هماهنگکننده قائل میشود تا تعاملات پراکنده دستگاهها در سطح بینالمللی به یک مسیر منسجم تبدیل شود.
از پایش داخلی تا ارزیابی اولیه
یکی از عملیاتیترین پیشنهادهای گزارش، استفاده از زیرساختی است که پیشتر در کشور ایجاد شده است. سازمان فناوری اطلاعات تا زمان تدوین گزارش، سیزده دوره ارزیابی کیفیت خدمات الکترونیکی و درگاههای دستگاههای اجرایی انجام داده است. گزارش میان بخش قابل توجهی از معیارهای این ارزیابی داخلی و شاخص خدمات برخط سازمان ملل، از جمله دسترسپذیری وب، پشتیبانی چندزبانه، مشارکت الکترونیکی و داده باز، همپوشانی تشخیص میدهد.
پیشنهاد مهم، تبدیل این ظرفیت به یک سامانه هشدار پیش از ارزیابی رسمی است. گزارش طراحی «داشبورد ملی شاخص توسعه دولت الکترونیکی» و اجرای ارزیابی اولیه را مطرح میکند. در این ارزیابی، پورتالهای ایران با همان ۱۴۰ تا ۱۶۰ سؤال خدمات برخط و دادههای زیرساخت مخابراتی و سرمایه انسانی با آخرین اطلاعات اتحادیه بینالمللی مخابرات و مؤسسه آمار یونسکو سنجیده میشوند. نتایج نیز باید دستکم شش ماه پیش از ارزیابی رسمی سازمان ملل در اختیار دستگاهها قرار گیرد تا زمان واقعی برای اصلاح نقاط ضعف وجود داشته باشد.
معماری پیشنهادی برای بهبود وضعیت
جمعبندی نهادی گزارش در ارائه یک مدل سهسطحی متبلور شده است. سطح نخست به راهبری و نظارت عالی اختصاص دارد و شورای اجرایی فناوری اطلاعات در رأس آن قرار میگیرد. وزارت امور خارجه هماهنگی دیپلماتیک و مرکز آمار اعتبار رسمی دادههای آماری را تأمین میکنند. سطح دوم، کمیته ملی شاخص توسعه دولت الکترونیکی به ریاست سازمان فناوری اطلاعات است که نقش نقطه تماس ملی، مدیریت عملیاتی، اجرای ارزیابی اولیه و تهیه گزارشهای پایشی را بر عهده میگیرد. سطح سوم نیز سه زنجیره تخصصی خدمات برخط، زیرساخت مخابراتی و سرمایه انسانی را دربر میگیرد. جریان اطلاعات در این مدل دوسویه طراحی شده است تا داده از دستگاه تولیدکننده به سطح راهبری برسد و بازخورد ارزیابان بینالمللی نیز به دستگاه اجرایی بازگردد.
گزارش برای اجرای این معماری نیز زمانبندی ارائه میکند. تشکیل کمیته ملی ظرف سه ماه، استقرار داشبورد ملی ظرف ۱۲ ماه و اجرای نخستین ارزیابی آینهای ظرف ۱۸ ماه پیشبینی شده است. کمیته باید بهصورت فصلی تشکیل جلسه دهد و دبیرخانه آن هر شش ماه گزارش تحلیلی وضعیت شاخص توسعه دولت الکترونیکی را به مراجع عالی مرتبط ارائه کند.
ارتقای شاخص توسعه دولت الکترونیکی از اصلاح زنجیره حکمرانی آغاز میشود
دستاورد اصلی گزارش مرکز پژوهشهای مجلس، بازتعریف مسئله شاخص توسعه دولت الکترونیکی بهعنوان یک مسئله حکمرانی داده و هماهنگی نهادی است. رتبه بینالمللی کشور در نقطه انتهایی زنجیرهای قرار دارد که از کیفیت واقعی خدمات و زیرساخت آغاز میشود، از تولید و استانداردسازی داده عبور میکند و پس از اعتبارسنجی و ارزیابی بینالمللی به امتیاز تبدیل میشود. اختلال در هر حلقه میتواند بخشی از ظرفیت موجود کشور را از نتیجه نهایی حذف کند.
از این منظر، هدف رتبه ۷۵ برنامه هفتم به یک تقسیم کار اجرایی روشن نیاز دارد. تعیین صاحب هر داده، تعیین مسئول هر زنجیره، حل ابهام صلاحیت مرکز آمار و دستگاههای تخصصی، ایجاد نقطه تماس ملی، همتراز کردن پایش داخلی با روششناسی سازمان ملل و حضور فعال در فرایندهای بینالمللی، اجزای یک سیاست واحد هستند. ارزش گزارش در همین کشف نهادی قرار دارد. بهبود جایگاه ایران در دولت الکترونیکی زمانی قابل مدیریت میشود که کشور بتواند مسیر میان «عملکرد واقعی»، «داده معتبر» و «امتیاز بینالمللی» را به یک زنجیره مسئولیتپذیر، قابل پایش و دارای فرماندهی مشخص تبدیل کند.